Het Colombiaans vredesakkoord, dat eind vorig jaar na een mislukt referendum, toch nog werd goedgekeurd, laveert tussen bestraffing en verzoening. Hét klassieke dilemma van zo’n overgangsgerechtigheid. De uitkomst kan als model dienen voor andere conflicten in de wereld. Toch zijn er nog tamelijk wat addertjes onder het gras voor Colombia. Een analyse van Eva Willems.
Na vier jaar onderhandelen kwamen de Colombiaanse president Juan Manuel Santos en Timoleón Jiménez aka Timochenko, de leider van de rebellengroepering FARC, eind 2016 tot een akkoord dat een einde moet brengen aan een burgeroorlog die het land al een halve eeuw teistert. Maar liefst 80% van de minstens 220 000 gesneuvelde Colombianen zijn burgerslachtoffers. Hun recht op waarheid en herstel staat dan ook centraal in het model van overgangsgerechtigheid dat het akkoord beoogt.
Opmerkelijk is dat ook de daders een actieve rol toebedeeld krijgen in de toekomstgerichte aanpak om de Colombiaanse maatschappij te verzoenen met haar gewelddadig verleden. Als deze modus operandi om de complexe relatie tussen daders en slachtoffers te benaderen succesvol blijkt, dan kan het akkoord een belangrijk precedent scheppen voor andere (post-)conflictregio’s die worstelen met gelijkaardige vraagstukken.
Een moeizaam begin
Op 26 september 2016 werd het akkoord ondertekend met een speciaal ontworpen pen gemaakt uit kogels tijdens een indrukwekkende ceremonie in Cartagena, onder het oog van honderden nationale en internationale genodigden.
De inkt van de handtekeningen was nauwelijks droog toen president Santos in snelheid gepakt werd door zijn eigen bevolking. Het akkoord werd voorgelegd aan de Colombianen in een referendum op 2 oktober, maar werd tegen alle verwachtingen in met een zeer nipte meerderheid verworpen. Santos mocht als troostprijs de Nobelprijs voor de Vrede in ontvangst nemen. Dit internationale duwtje in de rug was een belangrijke aanmoediging om verder te gaan met het vredesproces.
In november werd een nieuwe versie van het akkoord goedgekeurd door het parlement - een tweede referendum werd wijselijk achterwege gelaten.
Het Colombiaanse vredesproces kreeg ook bij ons de nodige media-aandacht, maar waarover gaat dit akkoord nu precies? De laatste versie telt maar liefst 310 pagina’s en is opgedeeld in zes verschillende thema’s: landhervormingen, politieke participatie, staakt-het-vuren, oplossingen voor het drugsprobleem, rechten van de slachtoffers en controlemechanismen voor de implementatie van het akkoord.
De voedingsbodem wegnemen
De eerste twee punten maken meteen duidelijk wat de historische oorzaken zijn van dit conflict: de concentratie van landbezit en politieke macht in de handen van een kleine elite. De communistische guerrillabeweging FARC werd opgericht in 1964 en begon de gewapende strijd tegen de regering om de rechten van de bevolking, voornamelijk die op het platteland, op te eisen. De eerste prioriteit van het vredesakkoord is om deze voedingsbodem weg te nemen door landhervormingen door te voeren.
Deze hervormingen hebben als ambitie om op tien jaar tijd de extreme armoede op het platteland met 50% terug te dringen. Op dit moment is meer dan de helft van alle landbouwgrond in Colombia in het bezit van slechts één procent van de landeigenaars.
Als tweede speerpunt focust het akkoord op democratie als basis van duurzame vrede en bevat het maatregelen om de politieke participatie en burgerpaticipatie te versterken. Hierbij ligt de nadruk in de eerste plaats op garanties voor de oppositie om op een veilige manier te kunnen deelnemen aan de politiek. In de praktijk betekent dit dat de FARC zich zal transformeren van een gewapende guerrilla naar een politieke beweging die kan deelnemen aan de verkiezingen.
Het geweld beëindigen
De twee volgende punten van het akkoord, het ontwapenen van de FARC en het oplossen van het drugsprobleem, zijn eveneens sterk met elkaar verweven. Dat illegale productie en trafiek van voornamelijk cocaïne de spiraal van geweld in Colombia mee in stand houden, is sinds het succes van de Netflix-serie Narcos geen geheim meer.
Illegale drugstrafiek is sinds de jaren ’80 één van de belangrijkste financieringskanalen van de FARC. Het garanderen van de veiligheid van de bevolking is dan ook onlosmakelijk verbonden met het drugsprobleem.
Het vredesakkoord wil dit probleem letterlijk bij de wortel aanpakken door o.a. de teelt van gewassen die nu als basis voor illegale drugs gebruikt worden (bv. coca) te vervangen door andere teelten. Zo kan de bevolking op het platteland, die nu om te overleven vaak niet anders kan dan produceren voor de drugstrafiek, opnieuw kiezen voor legale teelten.
Voor de ontwapening worden er zgn. ‘corridors’ gecreëerd die onder toezicht staan van VN-blauwhelmen. In deze corridors zijn er re-integratie kampen voor FARC-militanten waar ze in ruil voor het inleveren van hun wapens worden voorbereid op een nieuw leven buiten de guerrilla.
De rechten van de slachtoffers: waarheid, gerechtigheid en reparatie
Het Colombiaanse vredesakkoord is het eerste in zijn soort dat expliciet maatregelen voor overgangsgerechtigheid of transitional justice voor de slachtoffers van het conflict formuleert. Met overgangsgerechtigheid verwijst men naar allerlei mechanismen om op een gepaste manier om te gaan met een gewelddadig verleden en de overgang te maken naar een democratische post-conflict samenleving, zoals bv. waarheidscommissies, tribunalen, institutionele hervormingen en herstelmaatregelen.
De uitdagingen om aan de rechten van de slachtoffers tegemoet te komen zijn enorm. Naast de ruim 218 000 dodelijke slachtoffers, is Colombia het land waar er op dit moment volgens het VN Vluchtelingencommissariaat het hoogste aantal ontheemden ter wereld zijn. Maar liefst 6,9 miljoen Colombianen werden gedwongen om hun originele woonplaats te ontvluchten en hun bezittingen achter te laten. Nog eens tienduizenden werden het slachtoffer van gedwongen verdwijning, seksueel geweld, gedwongen rekrutering of verminking door antipersoonsmijnen.
Collega’s Jan Wouters, Olivia Herman en Stephan Parmentier van het Leuven Centre for Global Governance Studies schreven in een recente analyse reeds dat de rechten van slachtoffers nooit eerder zo centraal stonden in een dergelijk onderhandelingsproces en dat de maatregelen die voorgesteld worden in het vredesakkoord zeer vernieuwend zijn.
In plaats van de nadruk te leggen op juridische vervolging, zoals in klassieke oorlogstribunalen, kiest men voor een toekomstgerichte aanpak waarbij daders ingeschakeld worden in het herstelprogramma door bv. deel te nemen aan wederopbouwwerken in getroffen gebieden. Naast herstel wil het akkoord ook het recht op waarheid voor de slachtoffers garanderen door de oprichting van een waarheidscommissie en een speciale eenheid voor het opsporen van vermiste personen. Bovendien worden er speciale mechanismen binnen het gerechtelijk systeem voorzien die zich uitsluitend zullen bezighouden met het bestraffen van oorlogsmisdaden. Hoewel in bepaalde gevallen amnestie mogelijk is, is het dus niet zo dat alle daders zomaar vrijuit gaan.
Kiezen tussen verleden en toekomst
De tweestrijd tussen afrekenen met het verleden door juridische bestraffing enerzijds, en het bouwen aan de toekomst door herstel en verzoening anderzijds, is hét klassieke dilemma waar elk proces van overgangsgerechtigheid onvermijdelijk mee worstelt.
Dat dit dilemma ook een splijtzwam kan zijn binnen de bevolking, werd duidelijk bij het referendum waarin de eerste versie van het akkoord nipt werd afgewezen.
De tweestrijd tussen afrekenen met het verleden door juridische bestraffing enerzijds, en het bouwen aan de toekomst door herstel en verzoening anderzijds, is hét klassieke dilemma waar elk proces van overgangsgerechtigheid onvermijdelijk mee worstelt.
Het nee-kamp vond dat president Santos met het akkoord zijn ziel verkocht en dat de FARC niet hard genoeg werd aangepakt. De campagne werd niet toevallig geleid door ex-president Alvaro Uribe, die zelf weigerde te onderhandelen met de FARC en resoluut voor de militaire oplossing koos.
Belangrijke kanttekeningen bij de verrassende uitslag van het referendum zijn echter de lage opkomst (slechts 40% van de Colombianen ging stemmen, onder andere door de gebrekkige infrastructuur) en de grote kloof tussen de stad en het platteland. De plattelandsbevolking, die het zwaarst lijdt onder het conflict, is duidelijk oorlogsmoe en steunt het vredesakkoord.
Het akkoord op zich is dan ook ongetwijfeld een historische prestatie en biedt voor het eerst sinds lang reële hoop aan een burgerbevolking die al generaties lang haar toekomst gehypothekeerd ziet door deze gruwelijke oorlog.
Op het pad naar de vrede liggen echter nog mogelijke struikelblokken.
Zo zijn er buiten de FARC nog andere gewapende actoren die het vredesakkoord niet ondertekend hebben, zoals het ELN en verschillende paramilitaire groeperingen. De kans bestaat dat zij groeimarge krijgen op plaatsen waar er een machtsvacuüm gecreëerd wordt door de ontwapening van de FARC, en dat het land er niet in slaagt om de spiraal van geweld te doorbreken.
Een nauwgezette opvolging van de verschillende stappen van de implementatie van het akkoord is dan ook cruciaal.
Deze moet gegarandeerd worden door de oprichting van een speciale commissie die samengesteld is uit leden van de regering enerzijds en militanten van de FARC (of de toekomstige politieke partij die eruit voortvloeit) anderzijds. De commissie heeft het mandaat om de komende jaren te waken over de uitvoering van het akkoord.
Tegelijkertijd zal er een belangrijke rol weggelegd zijn voor de internationale gemeenschap in het steunen van het vredesproces. Het blijft dus hout vasthouden, maar met goede hoop wordt 2017 het jaar waarin Colombia het pad naar vrede en gerechtigheid verder effent.